Il segreto bancario nel Banking Act

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La tradizione legislativa

A Singapore il segreto bancario poggia sulla legge. Il Banking Act fu presentato per la prima volta in Parlamento nel 1962, ma a causa di questioni legate all’introduzione di una nuova valuta venne emanato soltanto come Act 41 of 1970, entrato in vigore il 1º gennaio 1971.¹ Prima del 2001 la vecchia section 47(1) riguardava principalmente l’autorità di vigilanza, poiché vietava in via generale alla Monetary Authority di indagare sugli affari dei singoli clienti.² La common law riconosceva un dovere di riservatezza, definito dalla Court of Appeal inglese in Tournier v National Provincial and Union Bank of England [1924] 1 KB 461. Fino al 2001 le due fonti coesistettero l’una accanto all’altra.

Il governo considerava il segreto un punto di forza della piazza finanziaria. In una dichiarazione parlamentare sulle disposizioni in materia di segreto bancario, il governo spiegò: “Tight banking secrecy is important to maintaining the confidence of customers in our banking system.”³⁴ Questa frase riassume la posizione ufficiale degli anni Duemila. La riservatezza era un bene pubblico perché sosteneva la fiducia dei depositanti e degli investitori, e costituiva al tempo stesso un vantaggio competitivo in un periodo in cui il governo aveva scelto di competere per attrarre i patrimoni privati.

La riformulazione della section 47 nel 2001

Nel 2001 il governo riesaminò la normativa e sostituì integralmente la section 47. Il Banking (Amendment) Act 2001, Act 23 of 2001, abrogò la vecchia disposizione e introdusse una nuova section corredata di un nuovo Third Schedule.⁵⁶ La section 47(1) dispone ora: “Customer information shall not, in any way, be disclosed by a bank in Singapore or any of its officers to any other person except as expressly provided in this Act.”

La struttura della nuova disposizione era peculiare. La subsection (2) consente la divulgazione soltanto per le finalità elencate nella prima colonna del Third Schedule, nei confronti dei soggetti indicati nella seconda colonna e alle condizioni previste nella terza.⁷ Lo Schedule si articola in due parti. La Part I elenca le divulgazioni dopo le quali un’ulteriore divulgazione non è vietata, come quella effettuata con il consenso scritto del cliente, in relazione a procedure successorie (probate), fallimentari o di liquidazione, nei procedimenti tra la banca e il cliente, in forza di un ordine di pignoramento presso terzi (garnishee order), in base alle disposizioni sui libri bancari dell’Evidence Act e ai fini dell’indagine o del perseguimento di reati previsti dalla legge scritta. La Part II elenca le divulgazioni dopo le quali il destinatario è a sua volta vincolato al segreto, ad esempio quelle a favore di funzionari, revisori e consulenti professionali della banca.

L’autorità di vigilanza della sede centrale di una banca estera riceveva un trattamento particolare. La divulgazione all’autorità di vigilanza della casa madre di una banca estera era ammessa soltanto se strettamente necessaria per dare seguito a una sua richiesta, e anche in tal caso non le potevano essere comunicate informazioni sui depositi. Per le banche svizzere ed europee che stavano ampliando le proprie attività a Singapore, ciò significava che le informazioni sui depositi dei loro clienti asiatici erano protette persino nei confronti delle autorità di vigilanza dei rispettivi Paesi d’origine.

Sanzioni e tutela dei procedimenti

Le sanzioni erano considerevoli. Chi viola la section 47(1) o (5) è punito, in caso di condanna e se si tratta di una persona fisica, con una multa fino a S$ 125.000 o con la reclusione fino a tre anni, o con entrambe le pene. Negli altri casi la multa può raggiungere S$ 250.000.⁸ Qualora sia probabile che informazioni sui clienti vengano divulgate in procedure di insolvenza o in procedimenti tra la banca e il suo cliente, il giudice può disporre che l’udienza si svolga a porte chiuse. La pubblicazione di informazioni idonee a identificare una parte in violazione di tale ordine costituisce essa stessa un reato, punibile con una multa fino a S$ 125.000.

La section 47(8) aggiunse un elemento di particolare interesse per le banche private. Essa stabilisce, “for the avoidance of doubt”, che nessuna disposizione della section impedisce a una banca di concludere con un cliente un accordo espresso che preveda un grado di riservatezza superiore a quello prescritto dalla legge.⁹ La section 47(9) obbliga la MAS a trattare come segrete le informazioni sui clienti che essa acquisisce incidentalmente nel corso delle ispezioni e che non sono necessarie ai fini della vigilanza. La legge proteggeva quindi il cliente nei confronti della banca, dei terzi e, entro certi limiti, della stessa autorità di vigilanza.

La conferma del regime esaustivo

La riformulazione sollevò la questione se le eccezioni di common law riconosciute in Tournier fossero ancora applicabili. La Court of Appeal vi rispose in Susilawati v American Express Bank Ltd, decisa il 27 febbraio 2009. La corte stabilì che la section 47 costituisce il regime esclusivo del segreto bancario a Singapore e che l’impianto legislativo non lascia spazio alle quattro eccezioni generali di common law.¹⁰ La decisione è pubblicata in [2009] 2 SLR(R) 737. Alcuni commentatori criticarono la corte per aver confuso l’obbligo contrattuale della banca con quello di fonte legale, mentre altri difesero il risultato come la lettura naturale delle parole “except as expressly provided in this Act”.

L’effetto pratico fu un elenco chiuso. Una banca a Singapore poteva divulgare informazioni sui clienti soltanto attraverso uno dei canali previsti dal Third Schedule. Le vittime di frodi che cercavano informazioni prima di avviare un procedimento constatarono che l’istanza relativa ai libri bancari ai sensi dell’Evidence Act era in pratica l’unica via percorribile.¹¹ Per un centro di gestione patrimoniale l’elenco chiuso offriva prevedibilità ai clienti, ma limitava anche gli strumenti a disposizione dei creditori e dei ricorrenti esteri, una tensione che si accentuò con l’aumentare del volume dei patrimoni esteri.

Segreto e criminalità

Il governo ha sempre sostenuto che il segreto non proteggeva i criminali. L’item 5 della Part I del Third Schedule consente la divulgazione per ottemperare a un ordine o a una richiesta fondati sulla legge scritta nell’ambito dell’indagine o del perseguimento di un reato, nonché per la presentazione di una denuncia o di una segnalazione di reato.¹² Il Mutual Assistance in Criminal Matters Act consentiva a Singapore di assistere Stati esteri nelle indagini penali. Il punto debole si trovava altrove. Per gran parte del decennio l’evasione fiscale estera non era un reato idoneo ad attivare questi canali, e le convenzioni fiscali di Singapore consentivano lo scambio di informazioni bancarie solo in circostanze limitate. Nel 2010 una portavoce della MAS descrisse la situazione con queste parole: le disposizioni sulla riservatezza bancaria “protect the privacy of legitimate investors while allowing for banking information to be provided to foreign authorities where crimes or investigations are involved”.¹³

La svolta giunse nel 2009. Con un comunicato stampa del 7 marzo 2009, sei giorni prima che il Consiglio federale svizzero compisse lo stesso passo, il Ministry of Finance annunciò che Singapore aderiva allo standard OCSE sullo scambio di informazioni su richiesta, affermando che lo standard era “consistent with Singapore’s system of banking confidentiality, which does not shelter criminals”.¹⁴ Ciononostante, all’inizio di aprile 2009 l’OCSE inserì Singapore nel proprio elenco delle giurisdizioni che si erano impegnate a rispettare lo standard senza averlo ancora attuato in misura sostanziale.¹⁵ Le modifiche legislative che seguirono, e il successivo passaggio allo scambio automatico, sono oggetto del capitolo II della parte E.

Note

1. Goh, CBFL Working Paper, 29 dicembre 2016, cit., sezione II e note 12–14: il Banking Act fu presentato per la prima volta in Parlamento nel 1962 (Singapore Parliamentary Debates, 16 gennaio 1962, vol 15); Act 41 of 1970, in vigore dal 1º gennaio 1971; nel frattempo si applicava la Malayan Banking Ordinance. Goh, CBFL Working Paper, cit., sezione II e note 28–29: tradizionalmente si riteneva che il dovere di riservatezza del banchiere fosse disciplinato sia dalla common law ai sensi di Tournier v National Provincial and Union Bank of England [1924] 1 KB 461, sia dal Banking Act. ↩
2. Goh, CBFL Working Paper, cit., sezione II: “the old Section 47(1) which generally prohibited the Monetary Authority of Singapore (MAS) from enquiring into the affairs of a customer” fu sostituita nel 2001. ↩
3. Goh, CBFL Working Paper, cit., sezione II, che cita i Singapore Parliamentary Debates: “The banking secrecy provisions of the Banking Act protect the confidentiality of customer information. Tight banking secrecy is important to maintaining the confidence of customers in our banking system”. ↩
4. Goh, note 3 e 15, cita la dichiarazione come Singapore Parliamentary Debates, 16 maggio 2002, vol 73, cols 1689–1690. ↩
5. Goh, CBFL Working Paper, cit., sezione II: nel 2001 il governo avviò un riesame; “the erstwhile provisions under Section 47 of the Banking Act were completely repealed and replaced”; Banking Act (Cap 19), s 47 e Third Schedule come riprodotti da DataGuidance, ciascuna subsection recante la nota legislativa [23/2001]. Banking Act (Cap 19), s 47(1), testo come modificato dall’Act 23 of 2001, riprodotto da DataGuidance, “The Banking Act (Cap. 19), s 46, s 47, sch 3”. ↩
6. Risulta che la section 47 modificata sia entrata in vigore il 18 luglio 2001. ↩
7. Banking Act (Cap 19), s 47(2), come modificata dall’Act 23 of 2001 (testo DataGuidance, cit.). Banking Act (Cap 19), Third Schedule, Part I (“Further disclosure not prohibited”), items 1–9, e Part II (“Further disclosure prohibited”), item 1, come modificati dall’Act 23 of 2001 (testo DataGuidance, cit.). Banking Act (Cap 19), Third Schedule, Part I, item 8 e terza colonna, condizione (a): “No deposit information shall be disclosed to the parent supervisory authority”; condizione (b) sugli obblighi di riservatezza di tale autorità (testo DataGuidance, cit.). ↩
8. Banking Act (Cap 19), s 47(6)(a) e (b), come modificata dall’Act 23 of 2001 (testo DataGuidance, cit.). Banking Act (Cap 19), s 47(3) e (4), come modificata dall’Act 23 of 2001 (testo DataGuidance, cit.). ↩
9. Banking Act (Cap 19), s 47(8), come modificata dall’Act 23 of 2001 (testo DataGuidance, cit.). Banking Act (Cap 19), s 47(9), come modificata dall’Act 23 of 2001 (testo DataGuidance, cit.). ↩
10. Susilawati v American Express Bank Ltd [2009] SGCA 8, CA 140/2007, decisa il 27 febbraio 2009 (Chan Sek Keong CJ, Andrew Phang Boon Leong JA e V K Rajah JA, motivazione redatta da V K Rajah JA): la section 47 è “now the exclusive regime governing banking secrecy in Singapore”, e non lascia “no room for the four general common law exceptions” di Tournier. Goh, CBFL Working Paper, cit., note 9 e 30–32: Susilawati v American Express Bank Ltd [2009] 2 SLR(R) 737, [64]–[70]. Goh, CBFL Working Paper, cit., sezione II e nota 33, che richiama la critica di Tan Yun Hui e Poh Chu Chai e difende l’interpretazione accolta in Susilawati. ↩
11. Goh, CBFL Working Paper, cit., sezioni I–II: dato il regime del segreto bancario, per ottenere dalle banche una discovery anteriore all’azione resta probabilmente disponibile soltanto l’istanza relativa ai libri bancari ai sensi dell’Evidence Act. ↩
12. Banking Act (Cap 19), Third Schedule, Part I, item 5 (testo DataGuidance, cit.). Goh, CBFL Working Paper, cit., sezione II e nota 24: il Mutual Assistance in Criminal Matters Act (Cap 190A) consente alle autorità di Singapore, su richiesta di uno Stato estero, di agevolare le indagini e la raccolta di prove in materia penale. ↩
13. Business Times, 24 settembre 2010, cit., che cita Jacqueline Ong, portavoce della MAS. ↩
14. Ministry of Finance, comunicato stampa “Singapore Endorses the OECD Standard for Exchange of Information”, 7 marzo 2009: lo standard “is consistent with Singapore’s system of banking confidentiality, which does not shelter criminals”; esso “does not preclude countries from having such confidentiality or privacy safeguards”; Singapore quale “a trusted centre for finance and a responsible jurisdiction”. Goh, CBFL Working Paper, cit., nota 21, data lo stesso comunicato stampa al 6 marzo 2009. Per la decisione svizzera del 13 marzo 2009, Ressos, Genève, place financière internationale, partie E, chapitre III. ↩
15. Ministry of Finance, risposta parlamentare del Minister for Finance Tharman Shanmugaratnam alla on. Sylvia Lim, 28 maggio 2009, “Organisation for Economic Cooperation and Development (Singapore on the ‘Grey List’)”: Singapore fu inserita nell’elenco all’inizio di aprile 2009; l’OCSE “does not regard Singapore as a tax haven”. ↩

Solo a scopo informativo generale. Il presente articolo non costituisce consulenza legale o fiscale, non sostituisce la consulenza sul singolo caso e non instaura alcun rapporto tra avvocato e cliente. Riflette la situazione giuridica aggiornata a novembre 2026.