Dalla vigilanza per regole alla vigilanza per rischio

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La diagnosi del 1997

L’approccio di vigilanza che la MAS abbandonò nel 1998 aveva servito bene Singapore sotto un profilo. Aveva prodotto un sistema bancario solido e ben capitalizzato, capace di resistere alla crisi asiatica, come mostra il capitolo precedente. La sua debolezza risiedeva nell’uniformità, perché le stesse regole dettagliate si applicavano indistintamente alle istituzioni ben gestite e a quelle mal gestite. Il regolatore valutava inoltre prodotti e operazioni che il mercato avrebbe potuto giudicare da sé. Nel discorso del novembre 1997 Lee Hsien Loong chiese di spostare l’accento dalla regolamentazione alla vigilanza. Nella sua accezione, la regolamentazione comprendeva i requisiti patrimoniali e le regole prudenziali, mentre la vigilanza consisteva nel controllo delle istituzioni quanto al rispetto delle norme e alla qualità dei loro controlli interni. Sostenne inoltre che Singapore dovesse “rely more on market discipline and full information disclosure to protect investors”.¹

L’esperienza del SIMEX e di Barings, descritta nel capitolo II di questa parte, rafforzò la diagnosi. Nessun insieme di regole poteva sostituire i controlli interni di un’istituzione finanziaria. Un regolatore poteva esigere controlli adeguati, verificarne l’esistenza e assicurare che il mercato disponesse di informazioni sufficienti per esercitare la propria disciplina.

La costruzione del quadro basato sul rischio

La relazione annuale 1998/99 descrisse in dettaglio il nuovo approccio. La MAS era passata progressivamente da una regolamentazione “one-size-fits-all” a un approccio di vigilanza basato sul rischio. La vigilanza si sarebbe concentrata sul rischio sistemico, con ispezioni volte a valutare l’adeguatezza dei controlli interni e dei sistemi di gestione del rischio. La MAS stava inoltre sviluppando sistemi di rating interni per le istituzioni finanziarie, così da potersi orientare verso una regolamentazione basata sulla performance, che concedesse margini più ampi agli operatori più solidi e meglio gestiti. La stessa relazione avvertiva che la crisi regionale aveva messo in luce i pericoli di una liberalizzazione dei mercati finanziari non accompagnata dal rafforzamento dei sistemi di vigilanza.²

Al cambiamento di filosofia seguirono modifiche organizzative. Nel maggio 1998 la MAS istituì all’interno del proprio Securities and Futures Department un’unità ispettiva incaricata di condurre ispezioni in loco presso gli intermediari in titoli, che avviò la propria attività nell’agosto 1998. La MAS cominciò inoltre a sviluppare un quadro comune dei rischi per il settore bancario, quello dei valori mobiliari e quello assicurativo, poiché le distinzioni tra questi settori stavano diventando sfumate. Il Banking (Amendment) Act 2001 conferì alla MAS il potere di fissare per singole banche requisiti di adeguatezza patrimoniale diversi dal minimo prescritto del 12 per cento, sicché il capitale poteva essere calibrato sul rischio di ciascuna istituzione.³

Nell’aprile 2004 la MAS pubblicò i suoi Objectives and Principles of Financial Sector Oversight in Singapore. Nel giugno dello stesso anno Lee riassunse il cambiamento come un allontanamento dalla “one-size-fits-all prescriptive regulation towards a more risk-focussed supervisory approach”.⁴

Impatto e rischio: il quadro del 2007

Il nuovo approccio ricevette la sua forma definitiva nell’aprile 2007, quando la MAS pubblicò MAS’ Framework for Impact and Risk Assessment of Financial Institutions. La monografia illustrava come la MAS valutasse i rischi delle istituzioni attraverso il proprio Common Risk Assessment Framework and Techniques, noto come CRAFT. La sua affermazione centrale era un rifiuto del perfezionismo: la MAS dichiarava di non mirare a prevenire ogni dissesto (“does not aim to prevent all failures”), poiché un regime a “zero dissesti” avrebbe imposto un onere eccessivo alle istituzioni e compromesso l’efficienza del sistema finanziario.⁵

Il quadro combina due valutazioni di ciascuna istituzione. La valutazione dell’impatto misura l’importanza relativa di un’istituzione all’interno del proprio settore e il danno che una sua crisi arrecherebbe al sistema finanziario, all’economia e alla reputazione di Singapore. La valutazione del rischio, effettuata con il CRAFT, esamina i rischi intrinseci delle attività significative dell’istituzione, la qualità dei suoi controlli, la sua supervisione e governance nonché il suo capitale e i sostegni di cui dispone. I due rating collocano ciascuna istituzione in uno di quattro supervisory buckets, con un peso maggiore attribuito all’impatto rispetto al rischio. Le istituzioni del bucket più elevato sono oggetto di un dialogo frequente e di verifiche in loco, mentre le istituzioni minori a basso impatto e basso rischio sono soggette principalmente a monitoraggio a distanza, indagini e verifiche tematiche.⁶

Il quadro attribuisce la responsabilità primaria per il rischio ai consigli di amministrazione e all’alta direzione delle istituzioni. Finché i rischi sono gestiti adeguatamente, la MAS cerca “to minimise the need to interfere with institutions’ business operations”. La versione riveduta del marzo 2024 aggiunge quadri per l’individuazione e la vigilanza delle banche e degli assicuratori di rilevanza sistemica nazionale, che mostrano come il modello abbia assorbito le lezioni della crisi finanziaria globale del 2008.⁷

Disciplina di mercato e assicurazione dei depositi

La vigilanza basata sul rischio presuppone che le istituzioni possano fallire. Un quadro credibile ha quindi bisogno di un meccanismo che tuteli i piccoli depositanti quando ciò accade. Singapore introdusse un’assicurazione esplicita dei depositi il 1º aprile 2006. Il sistema copriva inizialmente i primi S$ 20.000 dei depositi in dollari di Singapore di persone fisiche ed enti di beneficenza presso ciascuna banca o società finanziaria. Il limite fu poi innalzato ed è pari, dal 1º aprile 2024, a S$ 100.000 per depositante e per istituzione aderente, dopo essere stato di S$ 75.000.⁸

Il sistema esplicito sostituì il presupposto implicito che lo Stato avrebbe garantito ogni banca. I suoi limiti lasciano ai depositanti maggiori un incentivo a vigilare sulla solidità delle proprie banche. Insieme a standard di informativa più elevati e alle riforme della governance del 1999 e del 2001, l’assicurazione dei depositi completò il triangolo su cui poggiava il nuovo approccio: una vigilanza incentrata sul rischio, istituzioni responsabili dei propri controlli e mercati dotati di informazioni.

Note

1. Lee Hsien Loong, discorso del 4 novembre 1997, par. 41: “We need to shift emphasis from regulation to supervision”; la regolamentazione comprende i requisiti patrimoniali e le regole prudenziali, la vigilanza il controllo delle istituzioni quanto al rispetto delle norme e ai controlli interni – Lee Hsien Loong, discorso del 4 novembre 1997, par. 53: “We should rely more on market discipline and full information disclosure to protect investors”. ↩
2. MAS, Annual Report 1998/99, p. 52: la MAS “has shifted progressively from ‘one-size-fits-all’ regulation to a risk-focused supervisory approach”; la vigilanza deve concentrarsi sul rischio sistemico, con minor peso sui rischi delle singole istituzioni od operazioni; sistemi di rating interni per consentire una “performance-based regulation, where greater leeway is given to stronger and better managed players” – MAS, Annual Report 1998/99, p. 52: “The regional financial crisis has highlighted the dangers of liberalising financial markets without strengthening supervisory systems”. ↩
3. MAS, Annual Report 1998/99, p. 55: “In May 1998, MAS set up a new inspection unit within the Securities and Futures Department to conduct on-site inspection of securities market intermediaries … The unit commenced inspection in August 1998.” – MAS, Annual Report 1998/99, p. 55, “Developing a Common Risk Framework”: la prassi internazionale converge “towards a consistent risk-focused approach at a consolidated enterprise-wide level”; un quadro comune dei rischi in fase di sviluppo – Lee Hsien Loong, discorso in seconda lettura del 16 maggio 2001, par. 29: section 10 modificata affinché la MAS possa fissare “specific capital adequacy ratio requirements that vary from the stipulated minimum of 12%”. ↩
4. MAS, MAS’ Framework for Impact and Risk Assessment of Financial Institutions, aprile 2007 (riveduto nel marzo 2024), par. 1.1: gli obiettivi e i principi sono “spelled out in ‘Objectives and Principles of Financial Sector Oversight in Singapore’, issued in April 2004” – Lee Hsien Loong, discorso del 17 giugno 2004: la MAS si è allontanata dalla “one-size-fits-all prescriptive regulation towards a more risk-focussed supervisory approach”. ↩
5. MAS, comunicato stampa, “MAS Issues Monograph”, 23 aprile 2007, mas.gov.sg: pubblicazione di “MAS’ Framework for Impact and Risk Assessment of Financial Institutions”, che si fonda su “Objectives and Principles of Financial Supervision in Singapore” e illustra il “Common Risk Assessment Framework and Techniques” (CRAFT). La monografia riveduta del marzo 2024 scioglie l’acronimo come “Comprehensive Risk Assessment Framework and Techniques” – MAS, Framework for Impact and Risk Assessment, par. 2.3: “MAS does not aim to prevent all failures. A ‘zero failure’ regime would place an excessive regulatory burden on financial institutions and could impair the efficiency of the financial system.”. ↩
6. MAS, Framework for Impact and Risk Assessment, parr. 3.3–3.4 e 4.1–4.4: rating di impatto e di rischio combinati per assegnare ciascuna istituzione a uno di quattro “supervisory buckets”; “the impact rating is accorded more importance relative to the risk rating”; i criteri di impatto comprendono la quota di attività nei mercati, la diffusione presso la clientela al dettaglio e la criticità per il sistema finanziario – MAS, Framework for Impact and Risk Assessment, parr. 3.8–3.12: istituzioni dei bucket inferiori vigilate principalmente a distanza con ispezioni periodiche; istituzioni del bucket 1 soggette a dialogo frequente e verifiche in loco; istituzioni minori come consulenti finanziari e broker assicurativi soggette a monitoraggio di base, indagini e verifiche tematiche. ↩
7. MAS, Framework for Impact and Risk Assessment, parr. 2.7–2.9: il consiglio e l’alta direzione “play the central role in maintaining adequate risk oversight”; “As long as risks are adequately managed, we seek to minimise the need to interfere with institutions’ business operations.” – MAS, Framework for Impact and Risk Assessment, aprile 2007 (riveduto nel marzo 2024), indice: allegato 1, “Framework for identifying and supervising domestic systemically important banks”; allegato 2, il quadro corrispondente per gli assicuratori. ↩
8. MAS e Singapore Deposit Insurance Corporation, comunicato stampa congiunto, “Launch of Deposit Insurance Scheme in Singapore”, 28 marzo 2006, mas.gov.sg: il sistema decorre dal 1º aprile 2006 e copre “the first $20,000” dei depositi in dollari di Singapore di “individuals and charities”; esso costituisce “another layer of protection to complement the role of prudent bank management and MAS supervision” – Allen & Gledhill, “MAS to increase maximum deposit insurance coverage from S$75,000 to S$100,000 from 1 April 2024”, 30 ottobre 2023: la MAS “increase the maximum DI coverage from S$75,000 to S$100,000” con effetto dal 1º aprile 2024; annunciato il 22 settembre 2023. ↩

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