La neutralità e i suoi limiti

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Principi anziché schieramenti

Gli osservatori esterni descrivono talvolta Singapore come neutrale, un termine che il suo stesso governo evita. Nella sua dichiarazione ministeriale al Parlamento del 28 febbraio 2022, il ministro degli esteri Vivian Balakrishnan ha riassunto la dottrina in una sola frase: “Instead of choosing sides, we uphold principles.”¹ I principi in questione sono quelli della Carta delle Nazioni Unite: sovranità, integrità territoriale, soluzione pacifica delle controversie e divieto dell’uso della forza.

La distinzione è importante perché uno Stato neutrale si astiene dal prendere posizione nei conflitti tra altri Stati. Uno Stato che difende principi prende invece posizione ogni volta che tali principi vengono violati, indipendentemente da chi li violi. Singapore si è opposta all’invasione vietnamita della Cambogia nel 1978 e all’invasione russa dell’Ucraina nel 2022 per la stessa ragione. Assume inoltre posizioni sul diritto del mare nel Mar Cinese Meridionale che non sempre sono gradite a Pechino. Ne risulta una politica estera prevedibile senza essere passiva.

Tra Washington e Pechino

L’equilibrio tra gli Stati Uniti e la Cina è la prova centrale di questa politica. Singapore ha stabilito relazioni diplomatiche con la Repubblica Popolare Cinese soltanto il 3 ottobre 1990, in parte per riguardo alla sensibilità dei suoi vicini. L’Indonesia, il più grande di essi, aveva formalmente ripreso le proprie relazioni con Pechino l’8 agosto 1990.²³ La cooperazione economica era iniziata molto prima. Progetti intergovernativi come il Suzhou Industrial Park, concordato nel 1994, e la Tianjin Eco-City, avviata nel 2007, hanno fatto di Singapore un partner dello sviluppo cinese. Nell’aprile 2023 i due governi hanno definito il loro rapporto un partenariato globale, di alta qualità e orientato al futuro.⁴

Al tempo stesso Singapore ospita a rotazione unità navali americane e acquista dagli Stati Uniti gran parte del proprio equipaggiamento militare. Ciascuna delle due parti ha occasionalmente messo alla prova questo equilibrio. Nel novembre 2016 la dogana di Hong Kong trattenne nove veicoli da trasporto fanteria Terrex dell’esercito di Singapore di ritorno da un’esercitazione a Taiwan. I veicoli furono restituiti soltanto nel gennaio 2017, un episodio ampiamente interpretato come un segnale del malcontento cinese.⁵ La pressione americana ha assunto la forma di dazi e di controlli all’esportazione sulle tecnologie avanzate, che le imprese di Singapore devono rispettare (cfr. il capitolo H.IV).

L’equilibrio lascia spazio a posizioni divergenti su singole questioni. Il suo nucleo consiste nel rifiuto di Singapore di farsi strumentalizzare da una potenza contro l’altra, pur cooperando con ciascuna ovunque i propri interessi e principi lo consentano. Il discorso dello Shangri-La del 2019 lo ha espresso in termini ampiamente condivisi dai governi asiatici, che desiderano essere amici di entrambe. Per il centro finanziario l’equilibrio è un vantaggio commerciale. Patrimoni di famiglie cinesi, gestori patrimoniali americani e banche europee possono tutti operare a Singapore senza la sensazione di trovarsi sul territorio di un avversario.

Le sanzioni contro la Russia del 2022

L’invasione russa dell’Ucraina ha messo alla prova la dottrina come nessun evento precedente. Il 24 febbraio 2022, giorno dell’invasione, il Ministry of Foreign Affairs dichiarò che Singapore “strongly condemns any unprovoked invasion of a sovereign country under any pretext”.⁶ Quattro giorni dopo Balakrishnan annunciò in Parlamento che Singapore avrebbe agito insieme a paesi affini per imporre sanzioni, riconoscendo che queste avrebbero comportato costi per le imprese e i cittadini di Singapore. Il 2 marzo 2022 Singapore fu tra i promotori della risoluzione dell’Assemblea generale che deplorava l’aggressione, approvata con 141 voti favorevoli, cinque contrari e 35 astensioni.⁷

Le misure vere e proprie furono annunciate il 5 marzo 2022. Esse vietavano le esportazioni verso la Russia di beni militari e di determinati prodotti elettronici, informatici e di telecomunicazione che potessero essere impiegati nella guerra. Alle istituzioni finanziarie fu vietato di operare con quattro banche russe, VTB, Vnesheconombank, Promsvyazbank e Bank Rossiya, i cui beni dovevano essere congelati. Furono vietati nuovi acquisti di titoli e nuovi finanziamenti che avrebbero aiutato il governo russo o la banca centrale a raccogliere fondi, insieme a determinate operazioni relative a Donetsk e Luhansk. Furono vietate anche le operazioni in cripto-attività volte ad aggirare le misure.⁸

Il passo fu significativo perché la prassi di Singapore era stata quella di imporre sanzioni sulla base di decisioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. Il governo motivò lo scostamento con il veto russo in Consiglio di sicurezza e con la gravità senza precedenti dell’attacco. Due giorni dopo la Russia inserì Singapore nella propria lista dei paesi ostili. All’interno dell’ASEAN Singapore fu l’unica a imporre tali misure, il che dimostra che il suo impegno per i principi può prevalere sulla sua preferenza per il consenso regionale. Il capitolo H.IV esamina il quadro giuridico e gli oneri di conformità che tali misure comportano per banche e trader.

Il valore della capacità di convocare

La coerenza produce un ulteriore vantaggio, poiché altri si fidano di Singapore per ospitare i loro incontri più delicati. Nel 1993 la città ospitò i colloqui Koo–Wang, i primi negoziati semiufficiali tra rappresentanti delle due sponde dello Stretto di Taiwan. Il 7 novembre 2015 Xi Jinping e Ma Ying-jeou si incontrarono allo Shangri-La Hotel nel primo incontro tra i leader delle due sponde dal 1949.⁹ Il 12 giugno 2018 si svolse all’hotel Capella di Sentosa il primo vertice tra un presidente americano in carica e il leader della Corea del Nord. Il Ministry of Foreign Affairs ne quantificò in seguito il costo per Singapore in S$ 16,3 milioni.¹⁰

Lo Shangri-La Dialogue, organizzato dal 2002 dall’International Institute for Strategic Studies con il sostegno del governo di Singapore, è diventato il principale incontro annuale dei ministri della difesa in Asia.¹¹ Il valore di questi incontri per il centro finanziario risiede nell’immagine di una città in cui gli avversari possono incontrarsi in sicurezza, in cui gli accordi restano riservati e in cui l’ospite non persegue fini nascosti. Tale immagine si trasferisce alle sale arbitrali, alle società fiduciarie e alle banche private della città.

Dove finisce la neutralità

I limiti della posizione di Singapore sono chiari: essa non può essere neutrale in un conflitto che minacci direttamente la propria sicurezza o le rotte marittime da cui dipende. Non può ignorare i controlli all’esportazione o le sanzioni secondarie americane, perché le sue banche effettuano la compensazione in dollari e le sue imprese hanno bisogno della tecnologia americana. Non può nemmeno permettersi di inimicarsi la Cina, che, considerata insieme a Hong Kong, è il suo principale mercato di esportazione e la sua maggiore fonte singola di importazioni.¹² La Cina è inoltre l’origine di una quota considerevole dei patrimoni gestiti nella città (cfr. il capitolo I.II). La strategia di equilibrio opera quindi entro margini che si restringono. Se la rivalità tra le due potenze si irrigidisse in blocchi, Singapore si troverebbe di fronte a scelte che la sua diplomazia ha finora evitato. Il capitolo K.V esamina questi scenari.

Anche i rapporti di vicinato hanno dei limiti, poiché persino all’interno dell’ASEAN vecchie questioni riaffiorano di tanto in tanto. Quando nel 2014 l’Indonesia intitolò una nave da guerra ai due marine giustiziati nel 1968, Singapore vietò alla nave l’accesso alle proprie acque.¹³ L’approvvigionamento idrico dal Johor si fonda su un accordo del 1962 che resta in vigore fino al 2061 e i cui prezzi sono stati periodicamente contestati.¹⁴ Tali controversie non hanno mai interrotto il commercio o la finanza, il che è di per sé una misura dell’ordine regionale creato dall’ASEAN. Il capitolo I.IV tratta dei rapporti economici con la Malaysia e l’Indonesia.

Note

1. Ministry of Foreign Affairs Singapore, “Ministerial Statement by Minister for Foreign Affairs Dr Vivian Balakrishnan on the Russian Invasion of Ukraine”, 28 febbraio 2022 (mfa.gov.sg, consultato a novembre 2026): “Instead of choosing sides, we uphold principles”; un ordine mondiale in cui “might is right” sarebbe “profoundly inimical to the security and survival of small states”; i piccoli Stati devono evitare di “becoming sacrificial pawns, vassal states”; le sanzioni avranno “some cost and implications” per le imprese e i cittadini di Singapore. ↩
2. Wikipedia, “China–Indonesia relations” (consultato a novembre 2026): memorandum sulla ripresa delle relazioni diplomatiche firmato l’8 agosto 1990, quando “the two sides declared the formal resumption of the diplomatic relations between China and Indonesia”. ↩
3. Wikipedia, “China–Singapore relations” (consultato a novembre 2026): relazioni diplomatiche formali stabilite il 3 ottobre 1990 (non si segue qui l’ulteriore descrizione, contenuta nella voce, di Singapore come ultimo paese del Sud-Est asiatico a riconoscere la RPC, poiché il Brunei ha stabilito relazioni nel 1991: Wikipedia, “Brunei–China relations”); accordo sullo sviluppo congiunto del Suzhou Industrial Park nel 1994, proposto da Lee Kuan Yew a Zhu Rongji nel 1993; Sino-Singapore Tianjin Eco-City dal 2007. ↩
4. Joint Statement between the People's Republic of China and the Republic of Singapore on the establishment of an All-Round High-Quality Future-Oriented Partnership, 1º aprile 2023 (mfa.gov.sg). ↩
5. Wikipedia, “China–Singapore relations” (consultato a novembre 2026): sequestro di nove Terrex ICV da parte della dogana di Hong Kong nel novembre 2016, restituzione annunciata il 24 gennaio 2017; accusa del Global Times, nel settembre 2016, secondo cui Singapore avrebbe sostenuto la decisione Philippines v. China; Wikipedia, “Foreign relations of Singapore”: veicoli trattenuti il 23 novembre 2016 al Kwai Chung Container Terminal per oltre due mesi. ↩
6. Ministry of Foreign Affairs Singapore, “MFA Spokesperson's Comments on the Situation in Ukraine”, 24 febbraio 2022 (mfa.gov.sg, consultato a novembre 2026): Singapore è “gravely concerned by Russia's announcement”, “strongly condemns any unprovoked invasion of a sovereign country under any pretext” e ritiene che “the sovereignty, independence and territorial integrity of Ukraine must be respected”. ↩
7. Wikipedia, “Russia–Singapore relations” (consultato a novembre 2026): Singapore è stata tra i promotori della risoluzione ES-11/1 dell’Assemblea generale dell’ONU del 2 marzo 2022, adottata con 141 voti favorevoli, 5 contrari e 35 astensioni; il 7 marzo 2022 la Russia ha inserito Singapore nella propria lista degli “unfriendly countries”. ↩
8. Ministry of Foreign Affairs Singapore, dichiarazione alla stampa sulle sanzioni e sulle misure di controllo delle esportazioni contro la Russia, 5 marzo 2022 (mfa.gov.sg, consultato a novembre 2026): invasione definita “a clear and gross violation of international law” e una violazione della Carta delle Nazioni Unite; controlli all’esportazione su beni militari e prodotti elettronici, informatici e di telecomunicazione a duplice uso; divieto di operare con VTB, Vnesheconombank, Promsvyazbank e Bank Rossiya con congelamento dei loro beni; divieto di raccolta di fondi per il governo e la banca centrale russi; restrizioni relative a Donetsk e Luhansk; divieto delle operazioni in criptovalute utilizzate per aggirare le misure; azione intrapresa in considerazione del veto russo in Consiglio di sicurezza e della “unprecedented gravity” dell’attacco. ↩
9. Wikipedia, “First Ma–Xi meeting” (consultato a novembre 2026): incontro del 7 novembre 2015 allo Shangri-La Hotel di Singapore, il primo tra i leader politici delle due sponde dello Stretto di Taiwan dal 1949; Singapore scelta come luogo terzo neutrale, avendo il suo governo contribuito a organizzare l’incontro; Singapore aveva ospitato i colloqui Koo–Wang del 1993. ↩
10. Wikipedia, “2018 North Korea–United States Singapore Summit” (consultato a novembre 2026): vertice del 12 giugno 2018 all’hotel Capella, Sentosa; il Ministry of Foreign Affairs ha in seguito quantificato il costo effettivo per Singapore in S$ 16,3 milioni. ↩
11. Wikipedia, “Shangri-La Dialogue” (consultato a novembre 2026): tenutosi per la prima volta nel 2002 come Asia Security Conference, organizzato dall’International Institute for Strategic Studies allo Shangri-La Hotel; il Gabinetto di Singapore ha approvato il sostegno del Ministry of Defence. ↩
12. Wikipedia, “Economy of Singapore” (consultato a novembre 2026), riquadro informativo: la Cina (comprese le RAS) è il principale partner singolo per le esportazioni (28,2 per cento) e per le importazioni (14,5 per cento), dopo l’ASEAN considerata come blocco; anno di riferimento non indicato. ↩
13. Wikipedia, “MacDonald House bombing” (consultato a novembre 2026): intitolazione della nave da guerra KRI Usman Harun da parte dell’Indonesia nel 2014, divieto di accesso della nave alle acque e ai porti di Singapore; scuse del capo delle forze armate indonesiane, che in seguito dichiarò che il nome non sarebbe stato cambiato. ↩
14. Wikipedia, “Malaysia–Singapore relations” (consultato a novembre 2026): controversie sui prezzi dell’acqua in base agli accordi idrici del 1961 e del 1962; i diritti di Singapore in base all’accordo del 1962 scadono nel 2061. ↩

Solo a scopo informativo generale. Il presente articolo non costituisce consulenza legale o fiscale, non sostituisce la consulenza sul singolo caso e non instaura alcun rapporto tra avvocato e cliente. Riflette la situazione giuridica aggiornata a novembre 2026.