La missione delle Nazioni Unite e la fondazione dell’EDB

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La disoccupazione e la ricerca di una strategia

Quando il 5 giugno 1959 il People’s Action Party formò il primo governo interamente elettivo della Singapore autonoma, la città si trovava in condizioni che i suoi dirigenti definivano disperate. Quasi il 70 per cento della popolazione viveva in baraccopoli, l’economia si reggeva principalmente sul commercio e il tasso di disoccupazione era a due cifre.¹ Il commercio di entrepôt descritto nella parte A dominava ancora l’economia. Dipendente dai prezzi dello stagno e della gomma e dalla benevolenza degli Stati vicini, esso non poteva assorbire una forza lavoro che cresceva ogni anno.

Le stime della portata del problema divergono. Nel 1991 Lee Hsien Loong, allora vice primo ministro, descrisse la Singapore del 1960 come un paese povero e sottosviluppato, con un prodotto nazionale lordo pro capite di 435 dollari statunitensi e una disoccupazione del 14 per cento. Ricordò che all’arrivo degli esperti delle Nazioni Unite 50.000 persone erano senza lavoro. La missione stessa lavorava con un dato del 12 per cento su una forza lavoro stimata in 498.000 persone, ossia circa 63.000 persone. Winsemius suggerì in seguito che la disoccupazione reale, inclusi venditori ambulanti, collaboratori familiari non retribuiti e sottoccupati, potesse aver raggiunto il 30–35 per cento.² La differenza tra i dati riflette la difficoltà di misurare il lavoro in un’economia di ambulanti, coolies e botteghe familiari, che il censimento del 1957 aveva rilevato solo in parte.

Il governo aveva già compiuto i primi passi. A un Singapore Industrial Promotion Board, creato nel 1957 con un capitale di 1 milione di dollari, era stato affidato il compito di incoraggiare nuove industrie. I suoi mezzi erano di gran lunga insufficienti rispetto al problema. Nel 1959 il nuovo governo emanò inoltre la Pioneer Industries (Relief from Income Tax) Ordinance, che offriva esenzioni fiscali temporanee fino a cinque anni alle imprese operanti in settori dichiarati pioneer industries.³ Entrambe le misure presupponevano che la crescita industriale sarebbe seguita una volta incoraggiati gli investitori. Mancavano un piano che individuasse quali industrie potessero avere successo a Singapore e un’organizzazione capace di portarvele.

La missione Winsemius del 1960–1961

Nell’agosto 1960 Goh Keng Swee, ministro delle Finanze, confermò che il governo aveva chiesto alle Nazioni Unite di inviare una squadra di esperti che avessero partecipato all’industrializzazione dei propri paesi. Winsemius ricordò in seguito che il governo aveva respinto due candidati raccomandati dalle Nazioni Unite prima che Goh scegliesse personalmente lui. Lo storico di Leida F. Stoelinga, che ha ricostruito la vicenda sulla base di archivi olandesi, singaporiani e delle Nazioni Unite, ha accertato che furono presi in considerazione fino a dieci candidati. Dal 1949 Winsemius era stato direttore generale per l’industrializzazione presso il ministero olandese degli Affari economici. La missione iniziò i propri lavori a Singapore il 4 ottobre 1960.⁴

La squadra riuniva specialisti di zone industriali, apparecchiature elettriche, cantieristica navale e ingegneria metallurgica provenienti da Svezia, Italia e Stati Uniti. Il vicecapo, I. F. Tang, era un economista di origine cinese della United Nations Economic Commission for Asia and the Far East. La missione esaminò le prospettive delle imprese meccaniche esistenti, dei prodotti in metallo, della chimica e delle materie plastiche, della costruzione e riparazione navale e degli elettrodomestici. A metà dicembre 1960 Winsemius discusse un rapporto preliminare con la British Commission a Singapore. Disse ai funzionari britannici che una disoccupazione significativa poteva essere eliminata entro la fine del 1965, a condizione che Singapore accettasse le raccomandazioni nel loro complesso. Il 14 dicembre 1960 consegnò il rapporto preliminare al primo ministro Lee Kuan Yew.⁵

Due consigli che accompagnarono il rapporto sono entrati a far parte della memoria politica di Singapore. Winsemius ricordò in seguito di aver detto a Lee che lo sviluppo economico era impossibile se i comunisti non fossero stati allontanati dal governo, dai sindacati e dalle piazze. Consigliò inoltre di lasciare al suo posto la statua di Stamford Raffles, perché avrebbe mostrato agli investitori stranieri che Singapore accettava la propria eredità britannica e accoglieva con favore il loro know-how.⁶ Il primo consiglio toccava la lotta politica descritta nel capitolo II di questa parte. Il secondo esprimeva un tema che attraversa questo libro, ossia che una piccola città commerciale si guadagna da vivere rassicurando gli stranieri.

Il rapporto finale, A Proposed Industrialisation Programme for the State of Singapore, fu pubblicato dalle Nazioni Unite il 13 giugno 1961 e divenne noto come Winsemius Report. Esso chiedeva la creazione di oltre 200.000 posti di lavoro entro dieci anni, obiettivo che Stoelinga scompone in 214.000 posti di lavoro per una forza lavoro destinata a crescere della metà. Winsemius individuò nelle relazioni industriali la minaccia più grave per il programma. In un passaggio citato da Lee Hsien Loong trent’anni dopo, il rapporto avvertiva che gli investimenti in infrastrutture sarebbero stati sprecati finché fossero perdurate le relazioni industriali esistenti, poiché le riserve potevano essere spese una volta sola.⁷

La Economic Development Board Ordinance 1961

Il rapporto proponeva un’agenzia centrale incaricata di attuare il programma. Il governo agì rapidamente. La Economic Development Ordinance ebbe la prima lettura nell’Assemblea legislativa il 26 aprile 1961 e la seconda lettura il 24 maggio 1961. Entrò in vigore il 1º agosto 1961, quando il nuovo Board assunse le funzioni dell’Industrial Promotion Board. Il Board ricevette 100 milioni di dollari per il periodo dal 1961 al 1964, cento volte il capitale del suo predecessore.⁸

L’Act che oggi disciplina il Board descrive ancora la sua missione in termini ampi. Ai sensi della section 6(1)(a) dell’Economic Development Board Act 1961, tra le funzioni del Board rientra lo stimolo de “the growth, expansion and development of the Singapore economy”. Modifiche successive hanno aggiunto compiti quali il sostegno alle imprese locali e l’incentivo alle imprese chiave a stabilire a Singapore il proprio quartier generale internazionale.⁹ L’ampiezza del mandato è voluta. Essa consentiva al Board di agire contemporaneamente come promotore, pianificatore, locatore, finanziatore e coordinatore.

Il governo dotò il Board di alcuni dei suoi funzionari più capaci. Hon Sui Sen, alto funzionario dell’amministrazione, ne fu il primo presidente dal 1961 al 1968, prima di diventare presidente della Development Bank of Singapore e, dal 1970 al 1983, ministro delle Finanze. Il primo responsabile esecutivo fu un israeliano, Eric J. Mayer, che Goh Keng Swee aveva conosciuto in Israele nel 1959. Winsemius lodò la scelta di uno straniero come prova che le esigenze dello sviluppo economico prevalevano sul prestigio nazionale. Lee Hsien Loong citò in seguito Ngiam Tong Dow, J Y Pillay e S Dhanabalan tra i funzionari inviati al Board, con Goh Keng Swee quale “the master architect of the industrialisation programme”.¹⁰

I primi anni: Jurong e i limiti della sostituzione delle importazioni

Il primo compito del Board fu di natura fisica. Il governo scelse la zona paludosa e collinare di Jurong, nell’ovest dell’isola, per una zona industriale di circa 9.000 acri, che richiedeva bonifiche, ricollocamento degli abitanti nonché strade, energia elettrica e acqua. I critici chiamarono il progetto “Goh’s Folly”.¹¹ Lo stesso Goh ammise che il progetto era un atto di fede. La National Iron and Steel Mills fu nel 1964 la prima società a insediare uno stabilimento nella zona.¹²

Le prime fabbriche producevano abbigliamento, giocattoli, parrucche, spirali antizanzare, bastoncini d’incenso e fiori di plastica.¹³ Erano ad alta intensità di manodopera e servivano principalmente i mercati locali e regionali. La strategia dei primi anni Sessanta poggiava sull’aspettativa di un mercato comune con la Federazione della Malesia, che la fusione del 1963 sembrava assicurare con un mercato complessivo di circa 12 milioni di persone. I risultati furono inferiori alle attese. Dopo il 1960 la quota dell’industria manifatturiera sul PIL reale aumentò solo moderatamente. Entro il 1965 furono creati circa 21.000 posti di lavoro nel settore manifatturiero, mentre la disoccupazione rimaneva a due cifre. Alla fine del 1966 i disoccupati erano saliti a 70.000, oltre il 10 per cento della forza lavoro, mentre ogni anno 25.000 giovani che lasciavano la scuola entravano nel mercato del lavoro.¹⁴

Note

1. SG101 (Government of Singapore), “1959–1965: Early Economic Strategies” (consultato a novembre 2026): il PAP divenne “the first full elected government of the self-governing state of Singapore on 5 June 1959”; “Nearly 70% of the population lived in slums”; “unemployment rate was in the double digits”. ↩
2. Discorso del BG Lee Hsien Loong, Deputy Prime Minister and Minister for Trade and Industry, alla cena per il 30º anniversario dell’EDB, 1º agosto 1991, National Archives of Singapore, documento lhl19910801s, pp. 1 e 3: “50,000 were jobless”; “a Per capita GNP of US$435 and 14 per cent unemployment in 1960”; F. Stoelinga, Albert Winsemius: De Nederlander achter de BV Singapore, tesi di dottorato, Università di Leida, 2020 (hdl.handle.net/1887/138392), pp. 191–192, che cita il rapporto ONU A Proposed Industrialization Programme for the State of Singapore, pp. ii e 6, e l’intervista di storia orale a Winsemius conservata nei National Archives of Singapore. ↩
3. Wikipedia, “Economic Development Board” (consultato a novembre 2026): il Singapore Industrial Promotion Board fu costituito nel 1957 e “started with capital of $1 million”; discorso alla sesta International Tax Conference, Singapore, febbraio 1980, National Archives of Singapore, documento gct19800204s, p. 3: “The Pioneer Industries (Relief from Income Tax) Ordinance was introduced in 1959 to provide tax holidays of up to five years to pioneer enterprises”. ↩
4. F. Stoelinga, Albert Winsemius, op. cit., pp. 13 e 188–189, che cita Chan Chin Bock (a cura di), Heart Work, Singapore, 2002, p. 16, gli archivi delle Nazioni Unite S-0175-1798-05 e Desker, Goh Keng Swee: A Public Career Remembered, p. 48 (Winsemius: “I was personally chosen by Dr. Goh Keng Swee … after they had rejected two candidates recommended by the United Nations”). ↩
5. F. Stoelinga, Albert Winsemius, op. cit., pp. 190 e 192–195, che cita la nota sui colloqui con Winsemius presso la UK Commission del 12 e 13 dicembre 1960, trasmessa dalla Australian Commission a Singapore (memo 121, 25 gennaio 1961): la disoccupazione “could be eliminated by the end of 1965” se Singapore “accepted the U.N.T.A.B. recommendations in toto”. ↩
6. F. Stoelinga, Albert Winsemius, op. cit., pp. 196 e 198, che cita l’intervista di storia orale a Winsemius (National Archives of Singapore, Oral History Centre, bobina 2): “You can forget everything, Mr. Prime Minister, unless two preliminary things are being done”; su Raffles: “Let Raffles stand where he stands … It’s your presentation to the outside world that you accept the heritage of the British.” ↩
7. F. Stoelinga, Albert Winsemius, op. cit., p. 207: il rapporto finale fu pubblicato il 13 giugno 1961 dal UN Bureau of Technical Assistance Operations, Department of Economic and Social Affairs; SG101, “1959–1965: Early Economic Strategies”, op. cit.: il rapporto chiedeva la creazione di “over 200,000 jobs” “within 10 years”; F. Stoelinga, Albert Winsemius, op. cit., p. 192: 214.000 posti di lavoro, ossia 412 posti a settimana; discorso del BG Lee Hsien Loong, 1º agosto 1991, op. cit., p. 6, che cita il Winsemius Report, pp. 116–117: “Nothing will be built on it, and the reserves can only be spent once.”. ↩
8. Wikipedia, “Economic Development Board” (consultato a novembre 2026): prima lettura il 26 aprile 1961, seconda lettura il 24 maggio 1961; “The ordinance commenced on 1 August 1961, thus taking over the functions of SIPB.”; SG101, “1959–1965: Early Economic Strategies”, op. cit.: l’EDB “was armed with $100 million over the period of 1961 to 1964”. ↩
9. Economic Development Board Act 1961, s. 6(1)(a), (e) e (g), come riprodotto su lawplayer.com da Singapore Statutes Online (consultato a novembre 2026); la s. 6(3) prevede che la section non imponga al Board alcun obbligo azionabile. ↩
10. Wikipedia, “Hon Sui Sen” (consultato a novembre 2026): primo presidente dell’EDB dal 1961 al 1968; presidente di DBS dal 1968 al 1970; ministro delle Finanze dal 1970 fino alla morte, il 14 ottobre 1983; F. Stoelinga, Albert Winsemius, op. cit., p. 223, che cita A. Winsemius, Methods of Industrial Development, p. 90: Singapore nominò “a foreigner for a period of two years as executive secretary of the economic development board”; discorso del BG Lee Hsien Loong, 1º agosto 1991, op. cit., p. 2. ↩
11. Roots.gov.sg (National Heritage Board), “Transforming Landscapes, Improving Lives: 50 Years of Economic Development”: i critici chiamarono Jurong “Goh’s Folly”. ↩
12. SG101, “Jurong: From Swamp to Suburb” (sg101.gov.sg/economy/case-studies/jurong1, consultato a novembre 2026): un’area di 9.000 acri da sviluppare mediante bonifiche, ricollocamento e infrastrutture; “Jurong used to be nothing more than swampland”; Goh “admitted that the Jurong project was ‘an act of faith’”; “The first company to set up a factory was the National Iron and Steel Mills in 1964.” ↩
13. Roots.gov.sg, “Transforming Landscapes, Improving Lives”, op. cit., sui prodotti delle prime fabbriche. Lee Hsien Loong, 1º agosto 1991, op. cit., p. 9, conferma soltanto che i primi pioneer certificates dell’EDB andarono a società “making condensed milk and chewing gum”. ↩
14. SG101, “1959–1965: Early Economic Strategies”, op. cit.: “A combined market of about 12 million people”; quota dell’industria manifatturiera sul PIL reale in aumento “from 16.9% in 1960” (il dato del 1965 è illeggibile sulla pagina); circa 21.000 posti di lavoro creati nel settore manifatturiero mentre la disoccupazione restava a due cifre; discorso del ministro del Lavoro Ong Pang Boon al NTUC May Day Rally 1972, riprodotto in Kim Seah Teck Kim, “Singapore’s National Wages Council: Its Influence on Industrial Relations” (1981) 23 Mal LR 52, Appendix 1, a p. 85. ↩

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